Ley Nacional 24.922/97
En diciembre de 1997 el Congreso Nacional sancionó la ley 27.922 “Régimen Federal de Pesca”, en el marco de la conflictividad generada por una crisis socioambiental sin precedentes en el país que puso en la agenda pública del Estado la discusión en torno a la regulación del esfuerzo pesquero. El proyecto de ley fue presentado por los senadores justicialistas Ludeña (Santa Cruz) y Mc Karthy (Chubut) y se aprobó un año después luego de varias modificaciones en ambas cámaras. En los años previos a su sanción se presentaron en el Poder Legislativo cerca de 40 proyectos que intentaban otorgar un marco regulatorio a la explotación pesquera (Rodriguez et al, 1999) y el debate parlamentario del proyecto finalmente aprobado se enmarcó en la urgencia de brindar al sector pesquero una salida a la crisis.
Las políticas adoptadas por el Estado argentino, particularmente a partir de los años 60, estuvieron destinadas a fomentar el crecimiento del sector a través de incentivos fiscales y beneficios tanto para la importación de bienes utilizados en las cadenas de producción como para la adquisición de buques. A su vez, la extranjerización del capital fue intensamente promovida desde finales de los 70 con la ley N° 21.382 sancionada por el presidente de facto Videla durante la última dictadura militar en el año 1976 y profundizada con los acuerdos de cooperación firmados con la URSS y Bulgaria en 1986 y posteriormente en 1994 con la Comunidad Europea. Estos acuerdos intensificaron el esfuerzo pesquero en manos de asociaciones temporales de empresas de capital mixto que otorgaron acceso estable a la flota extranjera al caladero argentino. El resultado de permitir la pesca desmedida a terceros países incentivó el esfuerzo pesquero y la explotación sin una planificación en torno a la sustentabilidad ambiental y social lo que condujo, hacia finales de los 90, al colapso de la principal especie capturada y exportada, la merluza hubbsi. Este colapso ambiental generó consecuencias económicas y sobre todo la pérdida de cientos de fuentes de trabajo del sector (Mateo et. al, 2010).
En este contexto, el Régimen Federal de Pesca parecía intentar aportar calma a un sector en ebullición, sin embargo, su sanción estuvo interpelada por las tensiones hacia dentro del sector pesquero, por las demandas de acciones inmediatas que atendieran las consecuencias socioeconómicas de la crisis y por el dictado de decretos de necesidad y urgencia que se contraponían con la ley y retrasaban la implementación de sus principales medidas.
A continuación, describiremos los principales instrumentos y mecanismos establecidos en el Régimen Federal de Pesca que modificaron la administración de la actividad pesquera en nuestro país, pero cuyo funcionamiento nos permite a priori cuestionar la normativa en términos de densidad y correlación entre los objetivos enunciados y los resultados obtenidos.
- Consejo Federal Pesquero (CFP): Organismo máximo para establecer la política nacional pesquera, conformado por un representante de cada una de las provincias con litoral marítimo y representantes del Poder Ejecutivo Nacional. Por otra parte, el cuerpo de la ley establecía como autoridad de aplicación a la Secretaría de Pesca de la Nación, hasta ese entonces con rango de Subsecretaría. En enero de 1998 la ley se promulgó parcialmente, observándose el art. 6° que creaba esta Secretaría.
- Fondo Nacional Pesquero (FO.NA.PE): Compuesto por recursos provenientes de la actividad (aranceles, derechos de extracción, multas), coparticipable y administrado por la autoridad de aplicación y el CFP. En la ley se determinó su composición y los porcentajes para su distribución.
- Cuotas Individuales Transferibles de Captura (CITC). Nuevo régimen para la explotación del recurso pesquero con la aplicación de derechos de propiedad sobre el recurso común, reemplazando la modalidad de captura olímpica.
El Consejo Federal Pesquero tiene la particularidad de ser un organismo autónomo y autárquico que no depende de ningún otro organismo estatal y administra sus propios recursos. Está conformado por un representante de las cinco provincias con litoral marítimo, el Secretario de Pesca de la Nación, quien lo preside, un representante de la Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable, un representante del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto y dos representantes designados por el Poder Ejecutivo Nacional. Todos los miembros tienen un solo voto y las resoluciones se eligen por mayoría calificada. La ley también estableció la creación de una Comisión Asesora Honoraria conformada por integrantes de las asociaciones gremiales y empresariales, pero no hay datos públicos de su funcionamiento.
Además de determinar la política nacional y sectorial, es función del CFP establecer la política de investigación pesquera y la Captura Máxima Permisible (CMP) determinada anualmente para cada especie. Para el cálculo de la CMP cumple un rol fundamental el Instituto Nacional de Investigación Pesquera (INIDEP) que calcula la captura biológicamente aceptable para la reproducción de cada especie y emite recomendaciones, no vinculantes, en base a los estudios científicos que realiza.
La CPM es utilizada para distribuir las Cuotas Individuales Transferibles de Captura, mecanismo de administración de los recursos pesqueros a través del cual se otorgan derechos de captura a los buques. Este sistema se puso en vigencia en el 2009 a través de las Resoluciones 10/2009 y 23/2009 del CFP y actualmente se encuentran bajo este régimen las especies merluza hubbsi, merluza negra, merluza de cola, polaca y vieira. Las cuotas son individuales porque se otorgan a una persona física o jurídica y su transferibilidad implica que pueden ser parcial o totalmente comercializadas, con un límite antimonopólico que establece un porcentaje máximo de concentración por empresa o grupo empresario del 10% de la Captura Máxima Permisible.
Según la economía clásica el sistema basado en la aplicación de derechos de propiedad sobre el recurso común ofrece una competencia empresarial más justa y evita el agotamiento de las pesquerías por exceso de captura, concediendo mayor previsibilidad a los empresarios y por ende incentivos para explotar los recursos de la manera más eficiente. En la misma línea de pensamiento, se sostiene que la condición de transferibilidad permite que se comercialicen libremente, generando una mayor eficiencia, evitando estructuras de altos costos y una capacidad ociosa (Gualdoni et al, 2014). Sin embargo, como contrapartida podemos cuestionar los efectos sobre la sustentabilidad ambiental y sobre la equidad social. Por ejemplo, el volumen de descartes y su correlación con la eficiencia económica nos invita a poner en discusión si el sistema de cuotas es eficiente en términos ambientales ó si habría que pensar en otra alternativa para la administración del recurso pesquero. A su vez, las variables que se consideran para la asignación de las cuotas cumplen un papel prioritario a la hora de cuestionar el grado de concentración empresarial del sector.
En nuestro país se determinó como criterios a considerar para la asignación de cuotas las siguientes variables: la cantidad de mano de obra nacional ocupada; las inversiones realizadas en el país; el promedio de toneladas de captura legal de cada especie durante el periodo 1989-1996 por buque o por grupo de buques si éstos pertenecieran a la misma empresa o grupo empresario; el promedio de toneladas de productos pesqueros elaborados durante el periodo 1989-1996 , a bordo o en tierra, por buque o por grupo de buques si éstos pertenecieran a la misma empresa o grupo empresario y; la falta de antecedentes de sanciones aplicadas por infracción a las leyes, decretos o resoluciones regulatorias de la actividad pesquera. Posteriormente, el CFP estableció en la Res. N° 23/2009 el peso relativo de cada una de estas variables, con una evidente prevalencia del volumen de capturas como principal indicador par la asignación :
- Historia de Captura 50 %
- Mano de Obra 30 %
- Producción 15 %
- Inversiones 5 %
- Sanciones: se disminuye el 5% de la asignación que corresponda por aplicación de los ítems anteriores
El régimen de CITC contempla reservas de las capturas máximas permisibles discriminadas por su uso y destino, y cuyo porcentaje de distribución anual es decisión única del Consejo Federal Pesquero. En la Resolución 10/2009 se estableció la siguiente distribución de la CPM:
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- Cuotas Individuales Transferibles de Captura: para a los buques que registran historia de captura de la especie mayor al 0,5 del total de las capturas de la especie en el período comprendido entre 1986 y 1996.
- Reserva de Administración: para la administración anual de la pesquería, destinada prioritariamente a la pesca incidental de la especie
- Reserva de Conservación: supone un criterio precautorio
- Reserva de Cuota Artesanal: para ser reasignada al ejercicio de la pesca artesanal de acuerdo al art. 9 inciso k del RFP
- Reserva Social: destinado a los sectores de máximo interés social, interés social que es determinado por cada una de las jurisdicciones
- Fondo de reasignación: % de CPM que no haya sido asignado; las CITC que se hayan extinguido; los excedentes al límite monopólico y las sanciones estipuladas por el RFP
En noviembre del año 2009 se reglamentó la cuotificación para las 5 especies mencionadas precedentemente y para el caso de la especie merluza hubbsi se estableció la siguiente distribución de la CPM: Asignación de Cuotas Individuales Transferibles de Captura: 69,47%; Reserva de Administración: 0,45% ;Reserva de Cuota Artesanal: 2,76%; Reserva Social: 27,07% (Res. 23/2009). Un mes después de esta primera asignación, la provincia de Buenos Aires solicitó, apelando al máximo interés social de la provincia, una nueva asignación de la Reserva Social correspondiente a su jurisdicción. En esta distribución se establecieron dos condiciones a cumplimentar por aquellos beneficiarios de la Reserva Social: desembarcar en el Puerto de Mar del Plata y procesar la totalidad de las capturas en establecimientos industriales habilitados radicados en la ciudad. Meses después, en agosto de 2010, se realiza una nueva asignación de la Reserva Social (Res. 13/2010) a tres buques pertenecientes a la Pesquera Costa Brava S.A solicitada por la pcia de Buenos Aires en el Acta N° 30/2010 del CFP en la cual se cita como antecedentes de la decisión a una nota del Sindicato de Obreros de la Industria del Pescado y a una nota de la propia pesquera. En el resto de los años, el mecanismo de asignación se repite. Los criterios de distribución entre los buques no constan en Actas o Resoluciones, sólo se mencionan notas presentadas ante el CFP por parte de las entidades privadas interesadas , acompañadas en algunos casos por notas de una asociación sindical. Tampoco constan en estos documentos las medidas adoptadas para el control del cumplimiento de las obligaciones asociadas. La falta de información en cada una de las Resoluciones o Actas, en donde se distribuye la Reserva Social nos lleva a preguntarnos sobre aquellos criterios considerados para su distribución y el grado de discrecionalidad en cada una de estas decisiones.
Los recursos administrados por el Consejo Federal Pesquero provienen del Fondo Nacional Pesquero co-administrado por la autoridad de aplicación. Este fondo concentra los recursos provenientes de aranceles anuales por permisos de pesca, derechos de extracción, cánones percibidos por los buques extranjeros, multas, donaciones, aportes del tesoro, tasas por servicios requeridos e intereses y rentas de los ingresos precedentes. Según el Régimen Federal de Pesca, estos recursos deben ser destinados a financiar tareas de investigación del Instituto Nacional de Investigación y Desarrollo Pesquero 25%; financiar acciones de control y regulación 20%; hasta un 1% para financiar tareas de la Autoridad de Aplicación y hasta el 2% para las tareas del Consejo Federal Pesquero; financiar tareas de capacitación y formación de los trabajadores del sector 2% y; el 50% restante es coparticipable entre la Nación y las provincias con litoral marítimo. La porción coparticipable se destinó, en la mayoría de las distribuciones, en partes iguales entre las 5 provincias y el Estado Nacional. El CFP formalizó la distribución en partes iguales en el 2019 mediante Resolución 7/2019. Para los últimos 3 años el monto participable ascendió a $293.262.409,97 en el 2018, $471.414.593,21 en el 2019 y 542.032.265,75 en el 2020 (Actas CFP N° 33/2018, N° 38/2019 y N° 30/2020).
Los aranceles a aplicar en los recursos que componen este fondo son determinados también por el Consejo Federal Pesquero, quien resuelve las actualizaciones de los derechos de transferencia y aranceles de permisos de pesca. Por ejemplo, el arancel de derecho único de extracción de la merluza hubbsi vigente a partir del 1 de enero del 2021 es de $299 por tonelada capturada y el derecho de transferencia de cuotas también tiene la misma relación $/tn. Estos valores y sus actualizaciones parecen irrisorios si consideramos que el 90% de la actividad es destinada a la exportación y que el valor por tonelada exportada de esta misma especie en 2020 fue de 2.205 dólares. Cabe recordar que durante el gobierno de Macri se eliminaron las retenciones por los derechos de exportación, restablecidos por el actual gobierno de Fernandez.
La actividad pesquera representa un desafío en materia de políticas públicas en relación a los principios distributivos y de equidad social. En Argentina la necesidad de regular la actividad se cristalizó con las consecuencias económicas y sociales de la explotación, en donde el Régimen Federal de Pesca cumple un rol de relevancia al haber modificado normativamente la administración de la actividad. Sin embargo, es hora de que el Estado ponga en la mesa de discusión los resultados de su implementación para evitar nuevamente tener que actuar ante la urgencia de los desequilibrios ambientales y sociales.
Bibliografía
Gualdoni, P., Pagani, A., Bertolotti, M. I. (2014) Los derechos de uso y las cuotas individuales de captura en Argentina. Revista de la Facultad de Ciencias Económicas y Sociales de la Universidad Nacional de Mar del Plata. FACES. Año 20 (42-43), pp. 81-94.
Mateo, J.A.; Nieto, A.A.; Colombo G.J, (2010) “Precarización y fraude en la industria pesquera marplatense: el caso de las ‘cooperativas’ de fileteado de pescado. Estado actual de la situación y evolución histórica de la rama 1989-2010”, CEILPIETTE, Bs. As., 120 pp.
Rodríguez, A.; Borrás, G.; Bucci, L.; Ruiz, M. (1999) “El sector pesquero marplatense: una aproximación diagnóstica del actual y futuro escenario ante la emergencia de la ley de pesca”. Instituto Nacional de Administración Pública, Bs. As.